France télévisions: au milieu du gué
Présentation
En octobre 2009, la Cour a publié un rapport public thématique intitulé « France Télévisions et la nouvelle télévision publique ». Fondé sur l’examen des comptes et de la gestion de France Télévisions pour les exercices 2004-2008, ce rapport avait mis en lumière les fragilités de ce groupe, dans le contexte de la réforme instituée par la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision globale. Avec la suppression de la publicité sur les chaînes publiques initialement prévue pour fin novembre 2011, le modèle économique de L’audiovisuel public s’est trouvé bouleversé, tandis que s’imposait parallèlement la nécessité de maîtriser l’ensemble des canaux de diffusion liés aux technologies numériques à travers l’émergence d’un « média global ». Face à ces enjeux, France Télévisions s’est engagée dans la constitution d’une « entreprise commune » reposant sur la fusion-absorption des anciennes chaînes (France 2, France 3, France 4, France 5 et RFO). Exigeant un redéploiement des activités du groupe et une modernisation de son fonctionnement, ce processus a été amorcé dans un contexte difficile, marqué notamment par une audience en repli et une situation financière préoccupante au sortir de l’année 2008. Publié quelques mois avant le changement de présidence de France Télévisions – M. Rémy PFLIMLIN ayant succédé en juillet 2010 à M. Patrick de CAROLIS en qualité de président directeur général -, le Rapport de la Cour avait formulé 27 recommandations.
Ces recommandations portaient tant sur des enjeux stratégiques que sur des points techniques précis. Elles concernaient la situation financière de France Télévisions, la mise en œuvre de l’entreprise unique, le secteur de l’information et des rédactions et, enfin, les relations avec les sociétés de production indépendantes.
Le bilan des suites qu’à ce jour, France Télévisions a donné à ces recommandations apparaît inégal selon les domaines.
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I – Un redressement financier à consolider
Le rapport de la Cour avait souligné la situation financière préoccupante de France Télévisions, l’année 2008 s’étant soldée par un résultat négatif d’exploitation de 101,2 M€.
En vue d’aider l’entreprise à surmonter cette situation, deux recommandations étaient formulées. Recommandation : préciser les conditions dans lesquelles France Télévisions pourrait financer ses besoins de trésorerie. Les exercices 2009, 2010 et 2011 ont été marqués par l’encaissement de ressources de publicité supérieures aux prévisions du plan d’affaires de l’entreprise95. En outre, France Télévisions a décidé de différer certains investissements, ce qui a réduit ses besoins de financement. Dès lors, la trésorerie de l’entreprise est restée positive au cours de la période et a atteint 190 M€ en fin d’année 2010.
Recommandation : affecter à la réduction du déficit du groupe tout aléa favorable sur le chiffre d’affaires publicitaire.
Le supplément de recettes publicitaires dégagé en 2009 et 2010 a permis à France Télévision de financer sa stratégie de programmes et d’assumer les charges liées à l’augmentation de son chiffre d’affaires. En raison du résultat positif qu’a également permis cette ressource non prévue, l’État a pu, lors de ces deux exercices, réduire de 35 M€ le montant de la dotation budgétaire dite « de compensation ». Pour la période 2011-2015, le plan de France Télévisions est fondé sur une croissance annuelle de 2 % de ses ressources, une augmentation de ses dépenses de programmes de 2,8 % par an et une stabilisation en valeur absolue de ses autres dépenses. Par ailleurs, l’entreprise escompte que la mutualisation des services support permettra de dégager des moyens qui seront réinvestis dans l’offre des différentes chaînes, en particulier dans les domaines de l’information et de la création. Elle prévoit enfin que si les futures recettes publicitaires se révélaient supérieures aux prévisions, le complément de ressources en résultant serait utilisé pour consolider le financement des priorités de l’entreprise Dans un contexte économique et budgétaire particulièrement difficile, toutes ces hypothèses sont fragiles.
En 2009, 405 M€ contre 260 prévus au plan d’affaires ; en 2010, 441 contre 229 ; en 2011, 410 contre 201.
Comme l’admet France Télévisions, son niveau de trésorerie pourrait évoluer à la baisse en 2012 du fait de la croissance des engagements en matière de création (de 375 M€ en 2010 à 420 M€ en 2012) et de la nécessité de financer les investissements technologiques importants liés à la mutation numérique de la télévision publique. En revanche, si la loi du 5 mars 2009 a prévu la suppression de la publicité durant la journée pour la fin novembre 2011, la loi de finances initiale pour 2012 a décidé de reporter la mise en œuvre de cette mesure à 2016. Pour autant, il n’est pas garanti que les recettes publicitaires se maintiennent à un niveau aussi élevé qu’au cours des dernières années, en raison de la sensibilité de ce secteur à la situation économique générale.
Compte tenu de la situation actuelle des finances publiques, France Télévisions ne pourra tabler sur une compensation budgétaire du manque à gagner qui en résulterait.
Dès lors, tout en reconnaissant le redressement opéré au cours des trois dernières années, la Cour réitère sa recommandation que France Télévisions soit particulièrement attentive à la préservation de son équilibre financier. L’entreprise devra donc accélérer ses recherches d’économies et de synergies.
II – La mise en œuvre laborieuse de l’entreprise commune
Le rapport de la Cour avait souligné les obstacles rencontrés par France Télévisions pour construire l’ « entreprise commune ». Huit recommandations avaient été formulées. Deux d’entre elles, relatives au conseil d’administration de l’entreprise, ont été mises en œuvre. Les six autres, concernant la construction de l’ « entreprise commune », n’ont abouti, à ce jour, qu’à des initiatives d’une ampleur limitée. D’importants efforts restent donc à accomplir pour mutualiser les moyens et unifier la gestion des ressources humaines.
Recommandation : d’une part, écarter du conseil d’administration les personnalités représentant des intérêts susceptibles d’entrer en conflit avec ceux de France télévisions ; d’autre part, permettre à cette instance de délibérer et d’approuver les contrats – notamment en matière de programmes – au-delà d’un seuil pouvant être estimé à 15 M€. Ces deux recommandations ont été mises en œuvre par des modifications apportées au règlement intérieur du conseil d’administration.
Ce texte présente désormais une clause selon laquelle « tout administrateur est tenu d’informer le président ainsi que, le cas échéant, l’instance qui l’a désigné de toute situation le concernant susceptible de créer un conflit d’intérêts avec la société ou de nuire aux intérêts de celle-ci. L’administrateur s’abstient alors de prendre part à tout vote sur la question donnant lieu à conflit d’intérêts ».
L’effectivité de cette clause sera, selon France Télévisions, examinée dans le cadre d’une autoévaluation du conseil d’administration et de ses services spécialisés.
Par ailleurs, les contrats les plus importants sont désormais examinés soit par le conseil en formation plénière, soit par le « sous-comité des engagements », composé de trois administrateurs. Des seuils ont été fixés en février 2010 selon la nature des contrats concernés : le sous-comité examine les contrats de programmes dits de stock et de flux96 supérieurs à 10 M€, ainsi que les contrats de sports supérieurs à 15 M€. Le conseil d’administration délibère en formation plénière sur les autres engagements lorsqu’ils dépassent 10 M€.
Recommandation : étudier et chiffrer les scénarios d’évolution des Télé pays Outre mer.
Des évolutions notables sont intervenues depuis la publication du Rapport de la Cour. Le lancement de la télévision numérique terrestre (TNT) outremer, fin novembre 2010, s’est accompagné de la création des chaînes dénommées « Outre-mer 1ères ». Ces dernières sont constituées de neuf chaînes télévisées, de neuf radios associées et de neuf sites Internet. Une enveloppe budgétaire d’un montant de 30 M€ sur trois ans (2010 à 2012) a été réservée à cette opération : 6,5 M€ sont consacrés à l’augmentation du volume de la production locale et 8,5 M€ à l’acquisition de programmes inédits et exclusifs. La montée en charge s’opère à effectifs constants, ce qui exige des efforts de productivité. Afin de renforcer leur notoriété et leur audience, les chaînes concernées bénéficient de programmes conçus et achetés spécifiquement pour leurs téléspectateurs, les autres chaînes du groupe présentes sur le bouquet TNT n’y ayant pas accès. Les acquisitions de programmes généralistes seront réalisées pour toutes les stations mais programmées librement par chacune d’elles – ce dispositif exigeant d’intensifier les 96 Les « programmes de flux » ne se diffusent qu’une seule et unique fois. Les émissions de plateau, les journaux télévisés, les jeux ou les bulletins météorologiques relèvent de cette catégorie. Les « programmes de stock » peuvent être rediffusés. Les fictions et les documentaires relèvent de cette catégorie.
Recommandation : préciser la nature et le montant des ressources de diversification associées à la mise en place du « média global ».
France Télévisions s’est doté d’une direction générale déléguée au développement numérique dans le secteur audiovisuel. Une direction de la diversification et du développement des recettes a été également créée, notamment pour assurer la déclinaison commerciale des offres de programmes.
S’agissant des nouveaux supports de diffusion, France Télévisions a mis en œuvre une plateforme d’informations accessible par Internet. L’entreprise entend renforcer ses ressources de diversification, l’objectif étant que ces dernières soient triplées à horizon 2015 et que leur part dans les recettes globales de l’entreprise se rapproche du niveau qu’elles représentent pour ses homologues allemands. Cet objectif devrait être atteint notamment par une croissance des recettes de la publicité diffusée sur Internet, laquelle n’est pas concernée par la loi du 5 mars 2009. A ce stade, l’objectif visé est de passer de 7 M€ par an à 25 M€ en 2015.
Recommandation : détailler en un plan d’actions précis et chiffré les synergies et économies attendues de l’ « entreprise commune ».
La mise en œuvre de cette recommandation reste limitée. A la suite de la publication de la loi du 5 mars 2009 constituant France Télévisions en « entreprise commune », un avenant au contrat d’objectifs et de moyens pour la période 2009-2012 a été conclu avec l’Etat. L’équipe dirigeante actuelle considère que les hypothèses et le calendrier des synergies sur lesquels s’était fondé cet avenant n’étaient pas réalistes. La convergence des systèmes d’information n’a pas pu être réalisée à temps, faute de systèmes préexistants compatibles entre eux. Les difficultés rencontrées pour négocier avec les partenaires sociaux un accord d’entreprise unique ont fait obstacle aux redéploiements d’effectifs liés au regroupement de certains services et à la mutualisation des fonctions-supports.
Recommandation : traduire sous forme de bilans prévisionnels et de tableaux de financement annuels le plan d’affaires de l’ « entreprise commune ».
Outre l’amélioration des documents financiers qu’elle met à la disposition de son conseil d’administration, France Télévisions a récemment élaboré un tableau de financement pluriannuel 2012-2015. Une démarche de gestion prévisionnelle sera progressivement mise en place, notamment pour estimer, secteur par secteur d’activités, les besoins humains et financiers. La Cour ne sous-estime pas le travail accompli. Toutefois elle observe que les états auxquels elle a pu avoir accès restent encore en deçà des standards auxquels devraient se conformer les documents de gestion prévisionnelle produits par une entreprise publique de l’importance de France Télévisions.
Recommandation : accélérer le déploiement au sein de la nouvelle « entreprise commune » de systèmes partagés d’informations et de gestion portant sur l’ensemble de ses métiers.
France Télévisions s’est engagé, fin 2009, dans un plan visant à assurer la convergence de ses différents systèmes d’information. Une étude préalable a permis de déterminer si les applications développées par les différentes chaînes devaient être conservées ou abandonnées au profit d’outils disponibles sur le marché. A l’issue de cette analyse, seuls quelques projets ont pu être rapidement réalisés. C’est le cas du système intranet activé en janvier 2010. Selon France Télévisions, les autres projets, plus complexes, nécessitent des délais plus longs et leur calendrier de mise en œuvre devra s’étaler jusqu’en 2013 dès lors qu’ils mobilisent actuellement des équipes trop peu nombreuses pour les conduire de front. Ces chantiers s’inscrivent dans le cadre d’une stratégie globale qui vise, à terme, à mutualiser l’ensemble des fonctions support, à redéployer les ressources humaines en conséquence et à dégager des moyens qui seront réinvestis dans l’offre de programmes des différentes chaînes. Il s’agit donc d’un chantier très lourd dont l’avancement devra être impérativement programmé avec un calendrier serré, compte tenu de son importance pour la réalisation des économies attendues des synergies entre chaînes.
Recommandation : privilégier un accord collectif plutôt qu’une série d’accords catégoriels dans le cadre de la renégociation ouverte par la loi du 5 mars 2009.
Les négociations répondant à cette recommandation sont en cours depuis septembre 2011, après avoir connu des retards. Des procédures contentieuses ont été engagées par les partenaires sociaux et ont conduit, en juin 2010, la cour d’appel de Paris à prolonger les délais de validité des accords existants, nonobstant leur remise en cause par la création de l’ « entreprise commune ». France Télévisions a souligné les difficultés rencontrées pour fondre dans un cadre unique des accords sociaux jusqu’alors très disparates selon les chaînes et les filières. L’entreprise a précisé les enjeux sur lesquels portait la négociation : redéfinir les métiers en tenant compte du développement de l’univers numérique et dans une perspective de polyvalence des compétences ; revoir le système de classification et de rémunération afin de mieux reconnaître les niveaux de qualification et d’expertise professionnelle ; en matière de droit syndical et de représentation du personnel, redéfinir l’ensemble des modes d’expression pour clarifier la répartition des rôles entre la direction, l’encadrement et les représentants du personnel ; enfin, re-préciser l’organisation du travail en ce qui concerne le temps de travail, les congés ou la cessation d’activité.
Les négociations devraient aboutir à un accord collectif unique comportant des dispositions communes à l’ensemble des personnels et d’autres concernant respectivement les journalistes et les personnels techniques et administratifs. D’ores et déjà, France Télévisions a signé le 15 septembre 2011 un accord concernant les journalistes avec trois des quatre organisations syndicales représentatives. Un processus analogue est conduit pour les personnels administratifs et techniques. Des négociations sont également en cours pour homogénéiser le temps de travail des différentes chaînes.
L’objectif poursuivi est d’appliquer l’ensemble des nouvelles grilles de classification au début de l’année 2012, pour ensuite négocier sur les autres aspects de la gestion des personnels, notamment en ce qui concerne les contrats et les modalités de dialogue avec les partenaires sociaux. Il est impératif que cette feuille de route des négociations soit tenue.
Ainsi les recommandations de la Cour sur la construction de l’ « entreprise commune » n’ont, à ce jour, donné lieu qu’à des mesures partielles au regard de l’enjeu stratégique et économique que constitue cette réforme d’ensemble.
Comme celle qui l’a précédée, l’actuelle équipe de France Télévisions se donne pour objectif la mise en œuvre de l’« entreprise commune ». Signé en novembre 2011, le contrat d’objectifs et de moyens pour la période 2011-2015 explicite le contenu des actions à engager en matière de mutualisation des moyens et des services. Cette politique s’accompagne d’un plan de départs volontaires à la retraite. L’objectif initial était de l’ordre de 900 départs à la fin 2012, mais l’entreprise estime qu’ils n’atteindront que 520 à cette date, du fait des retards pris dans sa réorganisation. Au-delà, France Télévisions prévoit une baisse de 5 % de ses effectifs au cours de la période 2013-2015.
France Télévisions devra également tenir compte du contexte très mouvant dans lequel s’inscrit ce processus, marqué par l’accroissement du nombre de chaînes à accès gratuit, le passage à la TNT et la diversification des supports de diffusion. Aussi l’impact de tous ces facteurs sur l’audience de France Télévisions ne saurait-il être sous-estimé. A cet égard, l’entreprise a souligné qu’à la différence des chaînes privées dont le modèle économique se traduit par un ciblage de leurs audiences, elle se doit de s’adresser à tous les publics, ainsi que l’exige sa mission de service public. Cet objectif d’audience générale justifie l’accent que l’entreprise veut mettre sur son offre d’information et de création, en jouant à cet effet de la complémentarité entre les différentes chaînes et de la multiplication des vecteurs de diffusion de son offre. Cette stratégie globale est explicitée dans le projet de contrat portant sur la période 2011 à 2015 récemment signé.
III – Le secteur de l’information et des rédactions encore à l’écart des réformes
Le rapport de la Cour avait constaté que, bien que présentée comme un métier emblématique de France Télévisions, le secteur de l’information et des rédactions était resté à l’écart des réformes conduites au sein du groupe. En particulier, peu d’efforts avaient été entrepris pour en réduire les coûts. Ce constat avait conduit la Cour à formuler huit recommandations.
Recommandation : étendre la mutualisation des moyens de l’information au-delà des moyens techniques et limiter les exceptions aux seules fonctions contribuant directement à la ligne éditoriale des antennes telle que mentionnée par la loi du 5 mars 2009.
Un secteur consacré aux moyens de fabrication regroupe désormais l’ensemble des moyens techniques de reportage et de transmissions. Les efforts ont notamment porté sur la compatibilité technique des caméras et des serveurs, le groupement des achats et la rationalisation du réseau de correspondants à l’étranger, ces derniers pouvant désormais être mobilisés par les différentes chaînes. Des réflexions sont également lancées pour éviter la multiplication des plateaux de tournage des journaux télévisés ou favoriser la polyvalence des agents au sein d’équipes modulables de reportage. Outre la mise en place d’une coordination des moyens, celle centralisée des reportages, et la modernisation des processus de fabrication, est envisagée la création d’une direction des reportages commune aux différentes rédactions nationales.
Le but est, à horizon 2012 ou 2013, de mettre en cohérence les rédactions et d’éviter de multiplier les équipes, notamment lors des conférences de presse. Toutefois, France Télévisions a indiqué les limites des synergies possibles en matière d’information : si les moyens d’information peuvent être mutualisés à l’échelle de l’ « entreprise commune », chacune des chaînes doit néanmoins conserver son offre spécifique d’information. Force est de constater que les mesures de mutualisation d’ores et déjà appliquées ne concernent que les seuls moyens techniques et seulement certains d’entre eux à ce stade.
Recommandation : veiller à l’interopérabilité des différents portails et sites Internet de l’information en conservant une maîtrise d’ouvrage technique, a priori issue de France Télévisions.
L’entreprise a confié ce travail à une structure spécifique, dénommée « France Télévisions éditions numériques ». Lancé en 2010, le projet d’offre nationale d’information en ligne devrait déboucher courant 2012, une fois les évolutions techniques menées à bien. Ce travail s’effectue sous la responsabilité de la direction du développement numérique, France Télévisions ayant précisé que les développements prévus nécessitent des compétences qui, bien que présentes dans l’entreprise, doivent être renforcées par le recours à des spécialistes extérieurs.
Recommandation : confier aux trois directeurs centraux de l’information (journaux, magazines et réseau) la maîtrise des moyens budgétaires et en personnels concourant à la réalisation de leurs objectifs.
Selon France Télévisions, la réorganisation de ses services a visé une responsabilisation accrue des divers niveaux d’encadrement, ce qui conduit notamment à donner aux différentes directions la maîtrise de leurs ressources humaines et de leurs moyens budgétaires. La mise en œuvre de ce principe général devra être vérifiée à l’épreuve des faits. Certes, la nomination d’un directeur général adjoint chargé des rédactions et des magazines d’information permet à France Télévisions de pouvoir disposer désormais d’une vision globale dans ce secteur jusqu’alors fortement cloisonné entre les différentes chaînes. Il reste que des marges de progrès n’en demeurent pas moins pour aboutir à un pilotage unifié des moyens budgétaires et humains de ce secteur qui mobilise plus de la moitié des effectifs de l’entreprise.
Recommandation : mener à bien la refonte des conventions collectives et accords d’entreprise existants afin d’unifier les règles encadrant la gestion des ressources humaines de l’information
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L’accord collectif pour les journalistes, signé le 15 septembre 2011, se substitue à l’avenant audiovisuel de la convention collective des journalistes. Cet accord porte sur les principes professionnels et la déontologie, les filières et les fonctions, les grilles de classification et de rémunération, les retraites et enfin les commissions paritaires. La Cour s’est interrogée sur les raisons qui ont conduit à négocier en premier cet accord collectif, alors même que celui-ci devrait découler du cadre général défini par une convention collective dont les dispositions seraient communes à l’ensemble des personnels de l’entreprise. France Télévisions a expliqué que cette démarche résultait de deux éléments. D’une part, la prorogation jusqu’en octobre 2012 des accords collectifs pour les personnels administratifs et techniques, a conduit à repousser les négociations pour ces catégories d’agents. D’autre part, la place importante qu’occupent les journalistes au sein de l’entreprise, confère à leur cadre d’emploi le caractère d’une question prioritaire. L’accord concernant les journalistes représente donc, selon l’entreprise, une étape décisive et un signal fort dans la perspective d’une convention collective concernant tous les agents dont, toujours selon France Télévisions, la mise en œuvre sera progressive et empreinte de pragmatisme. 0L’avenir dira si cette vision optimiste est confirmée.
Recommandation : préserver la spécificité du service public en veillant à l’application par l’ensemble des personnels de l’information de la clause d’exclusivité prévue par l’article 7.4.3 de l’avenant « audiovisuel public » à la convention collective nationale des journalistes et par les dispositions types des contrats de travail à temps plein.
La nouvelle « charte des antennes » entrée en vigueur durant l’été 2011 comporte des clauses relatives aux conditions d’exercice du travail, touchant notamment à cette question de l’exclusivité de l’emploi. Un comité consultatif de déontologie sera chargé d’émettre des avis sur l’application de cette charte. L’accord collectif concernant les journalistes signé le 15 septembre 2011 présente également des dispositions qui définissent les principes professionnels et précisent les collaborations et les financements extérieurs. Il prévoit, en outre, la mise en place d’une commission de suivi de l’application de ces dispositions.
Recommandation : inclure dans le prochain contrat d’objectifs et de moyens une définition de l’offre d’information en termes de volumes horaires, de répartition des genres (journaux, magazines, autres cases) et de partage entre les antennes, dans le respect de l’identité des chaînes.
Le contrat d’objectifs et de moyens que France Télévisions a signé pour la période 2011-2015 ne répartit pas entre les différentes antennes les volumes horaires consacrés à l’information car, selon l’entreprise, une telle répartition relève de choix éditoriaux qui sont susceptibles d’inflexions au sein de chaque grille annuelle. L’objectif est de renforcer la complémentarité entre les journaux télévisés des deux principales chaînes : France 2, chaîne à vocation généraliste, devrait donner à son traitement de l’actualité une tonalité plus tournée vers la politique, l’économie ou l’international, tandis que France 3 devrait accentuer son positionnement de proximité. S’agissant des magazines d’information, France Télévisions souhaite proposer une offre diversifiée et réactive aux grands événements : magazines de plateau pour le débat et la réflexion, magazines d’investigation et de reportage, tout en tirant parti des nouveaux supports de diffusion (Internet, Smartphones, tablettes tactiles). Sans méconnaître la pertinence de ces objectifs, la Cour n’en considère pas moins que cette démarche ne saurait, à elle seule, permettre d’aboutir à la nécessaire optimisation des ressources affectées à ce domaine d’activités. Bien que France Télévisions se soit dotée d’une direction des magazines d’information chargée d’harmoniser et de coordonner l’offre des différentes antennes en termes de thèmes, d’invités ou d’horaires de diffusion, la mutualisation ou la mise en synergie des moyens dédiés à l’information reste largement inachevée.
Recommandation : procéder à un chiffrage « au premier euro » du coût de l’offre d’information définie dans le contrat d’objectifs et de moyens, sur le modèle de la « justification au premier euro » pratiquée dans le cadre de la loi organique sur les lois de finances (LOLF), et en, déduire les valeurs cibles à moyen terme des budgets alloués aux rédactions et aux services concourant à l’information.
France Télévisions a indiqué que le coût de l’offre d’information est évalué chaque année en croisant deux types d’analyses qui portent sur la nature et la destination des dépenses. Ces données servent à quantifier les ressources qu’il convient de réserver pour couvrir les grands événements prévisibles de l’année à venir. Pour intéressante qu’elle soit, cette méthode demeure éloignée de la justification « au premier euro » suggérée par la recommandation de la Cour. En tout état de cause, France Télévisions estime que l’évolution du coût de la grille de l’information (+1,3 % en moyenne annuelle au cours de la période 2006-2010) témoigne d’une bonne maîtrise des dépenses concernées : le contrat d’objectifs et de moyens pour la période 2011-2015 postule une progression des coûts de l’information inférieure au rythme des glissements salariaux naturels, ce qui exigera des efforts significatifs de productivité. La Cour prend note de cet objectif, mais considère que les modalités de programmation et d’organisation des activités concernées constituent un facteur important quant à l’évolution des coûts en matière d’offre d’information.
Recommandation : développer un référentiel de qualité sur la base de critères objectifs (durée des reportages, angle international, point de vue d’experts, débats contradictoires).
France Télévisions estime qu’au regard de l’impératif de qualité qui incombe au service public audiovisuel, il est difficile de fonder une gestion de l’offre d’information sur de seuls indicateurs de coût. L’entreprise invoque l’exemple des événements survenus dans le monde arabe au printemps 2011 avec l’ambition d’en assurer la couverture la plus réactive et la plus large, en multipliant les angles sous lesquels ils étaient traités. Elle reconnaît cependant que des gains d’efficience sont nécessaires et devront être obtenus à moyen terme, en modifiant progressivement les paramètres de fabrication des émissions d’information, comme le suggérait justement le référentiel établi par la Cour. D’ores et déjà, des économies ont été obtenues en limitant, par exemple, le nombre de transmissions par satellite et en accentuant le recours à celles par Internet, moins coûteuses.
En définitive, force est de constater que le secteur de l’information et des rédactions n’a connu, au cours de la période récente, que des évolutions situées bien en deçà des enjeux identifiés par les recommandations de la Cour. France Télévisions a, certes, souligné que la démarche d’optimisation des moyens dédiés à l’information ne pourra être que progressive. La Cour constate toutefois que l’effectif dédié à l’information s’élève à près de 5 000 personnes. L’objectif de qualité n’exonère pas France Télévisions d’une amélioration sensible de sa performance économique dans ce domaine.
IV – Les relations déséquilibrées avec les sociétés de production indépendantes
A partir de l’examen des conditions d’achat et de production des programmes, le rapport de la Cour avait constaté que les mécanismes mis en œuvre étaient globalement plus protecteurs des intérêts des producteurs privés que de ceux des chaînes publiques, alors même que
ces dernières mobilisent l’essentiel des financements publics en faveur de la production audiovisuelle.
Neuf recommandations avaient été formulées par la Cour mais leur mise en œuvre reste partielle.
Recommandation : exprimer les obligations d’investissements incombant à France Télévisions en matière d’œuvres audiovisuelles en volume horaire, et non en pourcentage de chiffres d’affaires ou en valeur absolue.
France Télévisions a indiqué que la mise en œuvre de cette recommandation se heurte aux rigidités du dispositif de soutien à la production fixé par la réglementation publique. L’obligation d’exprimer en valeur absolue l’engagement en matière de création audiovisuelle est imposée par la loi du 5 mars 2009 qui en renvoie l’application au contrat d’objectifs et de moyens conclu entre l’entreprise et l’État.
La Cour ne méconnaît pas l’importance que revêt le principe d’une telle disposition pour le soutien à la création, mais elle estime que les conditions de sa mise en œuvre ne sont pas favorables à une gestion optimisée de l’entreprise. En déterminant par anticipation un chiffre d’affaires garanti au secteur privé de la production audiovisuelle, ce système obère la capacité de négociation de l’acheteur que sont en l’espèce les chaînes publiques. France Télévisions a précisé qu’elle souhaite stabiliser sa contribution à la création audiovisuelle à hauteur de 20 % d’une assiette établie à partir de son chiffre d’affaires précédent : sa contribution serait alors proportionnée à la réalité de ses ressources, à défaut d’être fixée en volume horaire. Toutefois, ce mécanisme ne garantit pas contre le risque d’une augmentation des coûts horaires de la création. C’est pourquoi l’entreprise entend optimiser sa politique de production, notamment en s’efforçant de maîtriser les coûts et en diffusant les créations sur les différentes chaînes, tout en veillant à développer des programmes destinés aux nouveaux usages numériques. La Cour prend note de la volonté affichée par France Télévisions d’optimiser ses coûts de production. Elle en mesurera ultérieurement les résultats. Les obligations d’investissement dans la création qui découlent des textes en vigueur n’exonèrent aucunement l’entreprise de faire preuve d’exigences accrues vis-à-vis des producteurs, notamment en matière de détermination des devis, de suivi financier et de reddition des comptes.
Recommandation : constituer à l’échelle du groupe une banque de données des différents coûts liés aux programmes.
Ce projet a été engagé et doit déboucher sur la mise en place d’un référentiel sur les coûts réels des programmes produits. Sur la base d’une méthode conçue avec le concours de la direction de l’audit interne, les administrateurs et directeurs de production ont été chargés, dans le cadre de leurs objectifs annuels pour 2011, de la mise en place du référentiel pour les genres dont ils ont la responsabilité : fictions, documentaires, animations, spectacles vivants. La collecte des données utilisées dans le référentiel se poursuit en exploitant les comptes désormais systématiquement remis par les producteurs et les audits de production réalisés en interne.
Recommandation : exiger que les devis présentés par les prestataires de programmes obéissent à une nomenclature précise, qui soit ultérieurement reprise poste à poste par les comptes de production.
Pour les œuvres bénéficiant d’aides du centre national de la cinématographie, les producteurs utilisent un devis conforme à la nomenclature établie par ce dernier. Toutefois, pour la production d’émissions de flux, les devis continuent de revêtir des formes variées, selon le type de logiciel de gestion utilisé par les entreprises prestataires. L’entreprise a précisé que les présentations de ces devis sont très proches les unes des autres et assez détaillées pour permettre une étude approfondie. S’agissant de la remise des comptes, dont la forme n’avait pas été précisée jusqu’ici, France Télévisions a, dans le cadre de ses négociations en cours avec les syndicats de producteurs sur la conception d’un contrat-type, proposé l’insertion de la clause suivante dans les prochains contrats: « le contractant remettra ses comptes de production dans une présentation identique au devis initial dans un délai de six mois».
Recommandation : subordonner le versement du solde des contrats de coproduction ou de pré achat, pour un montant significatif (d’au moins 10 % du prix), à la reddition du compte de production certifié par un expert comptable.
Cette recommandation a été partiellement mise en œuvre. Si les échéanciers des contrats d’œuvres fixent désormais un dernier versement à la remise des comptes de 10 %, il n’a pas été prévu que les comptes concernés soient systématiquement certifiés par un expert comptable. Pour les contrats des émissions de flux, France Télévisions a fait valoir qu’un montant de 10 % est considéré comme une somme trop importante pour pouvoir être bloquée jusqu’à la dernière échéance. Le montant de celle-ci est donc apprécié au cas par cas par l’administrateur et est généralement de l’ordre de 5 %.
Toutefois, l’entreprise estime que le montant concerné reste suffisamment important pour inciter les producteurs à remettre leurs comptes sans retard. Le prochain contrôle permettra de s’en assurer.
Recommandation : identifier et chiffrer les éléments de rémunération des producteurs dans les devis, puis symétriquement dans les comptes de production.
Cette recommandation a été mise en œuvre. Dans tous les devis, les postes de rémunération du producteur sont désormais clairement identifiés. Pour les programmes de stocks, la rémunération est forfaitaire et a fait l’objet d’une négociation avec les syndicats de producteurs. Les forfaits concernés varient selon les genres et les formats des émissions97, une dégressivité étant prévue dans le cas des séries télévisées. Pour les programmes de flux, la rémunération fait l’objet d’une négociation entre le producteur et l’administrateur représentant France Télévisions.
Recommandation : systématiser l’audit des comptes de production des programmes achetés auprès des sociétés indépendantes ne procédant pas spontanément à la reddition desdits comptes.
De manière générale, le contrat d’objectifs et de moyens pour 2011-2015 prévoit que 90 % des émissions de flux devront avoir fait l’objet d’un audit. Un plan d’audit renforcé a été mis en place en 2011 et pour 2012. Pour les programmes de stock, les principaux « genres » sont les documentaires, les fictions, les variétés, les programmes pour enfants, etc. Ces émissions ont des durées souvent standardisées (par exemple, 26 ou 52 minutes) qui sont appelées « formats » et qui facilitent leur insertion dans les « grilles ».
Par ailleurs, lorsque les comptes ne sont pas produits, il est prévu qu’un audit soit systématiquement effectué. Toutefois, France Télévisions a souligné que cette situation est peu courante dans la mesure où il est rare que les producteurs ne remettent pas leurs comptes, du fait que la reddition de ces derniers conditionne la dernière échéance des versements. D’une façon générale, l’entreprise estime que la nécessité d’un audit doit être appréciée au cas par cas par la direction de la production. Il conviendrait que cette liberté d’appréciation n’aboutisse pas à s’affranchir de l’exigence du recours à un audit.
Recommandation : inscrire la démarche d’audit dans le cadre d’une méthodologie fixée préalablement en concertation avec les sociétés contractantes ou leurs organisations professionnelles, et mettre en œuvre une procédure contradictoire.
A la suite de cette recommandation, la direction de la production a défini un cadre méthodologique d’audit et de présentation des résultats afin de pouvoir accroître la fréquence des audits par le recours à des auditeurs externes partageant la même méthodologie. Cette méthode fait actuellement l’objet d’une consultation auprès de cabinets d’experts. Chaque producteur est désormais convié à une réunion avec la personne qui a audité ses comptes et la direction de la production concernée. Au cours de cette réunion, l’auditeur détaille ses observations et le producteur fait part de ses éléments de réponse. Selon la Cour, cette formalité est substantielle et devrait donner lieu à une procédure écrite formalisée.
Recommandation : mettre en place l’expérimentation demandée par le contrôle général économique et financier consistant à rémunérer le producteur au titre de sa seule prestation artistique et acquitter les charges de fabrication sur factures.
Cette expérimentation n’a pas été réalisée. France Télévisions a fait valoir que le secteur de la production indépendante y est opposé, considérant que les producteurs, dès lors qu’ils sont apporteurs du projet réalisé, ne peuvent pas être considérés comme des prestataires. Par ailleurs, un tel mécanisme pourrait, selon l’entreprise, entraîner des dépassements de dépenses contraires au principe de limitation des enveloppes financières, et comporte également des risques juridiques, du fait que le producteur pourrait être alors considéré comme se trouvant dans une situation de dépendance économique vis-à-vis de l’entreprise. En revanche, France Télévisions estime que le mécanisme recommandé par la Cour peut s’appliquer sans problème lorsque le concept du programme lui appartient. Dans ce cas, il s’agit d’une production interne à l’entreprise : le producteur de l’émission est salarié et les équipes de production engagent directement les dépenses de fabrication de l’émission.
Recommandation : définir un dispositif de partage des économies réalisées sur le devis et l’insérer dans les contrats d’achats de programmes.
Cette recommandation n’a pas été mise en œuvre. France Télévisions a fait valoir que ce dispositif de partage des économies réalisées lui paraît difficilement applicable dans la production d’œuvres audiovisuelles qui font l’objet de plans de financement diversifiés. L’entreprise a, par ailleurs, indiqué que ce dispositif ne serait pas accepté par les producteurs dans la production des programmes de flux. L’examen de la mise en œuvre des recommandations de la Cour relatives aux relations avec les producteurs indépendant, aboutit donc à un bilan en demi-teinte. Si France Télévisions a conclu, à l’été 2011, une charte du développement qui vise à clarifier ses relations entre les auteurs et les producteurs en ce qui concerne les œuvres de fiction, cette démarche reste à mettre en œuvre dans le domaine des productions audiovisuelles.
France Télévisions fait valoir les fortes contraintes qui existent en la matière de négociation avec les producteurs, du fait des obligations réglementaires et législatives d’investissement, mais également de la concurrence qui se développe avec les télévisions dites de rattrapage ou les nouvelles plates-formes de diffusion. L’entreprise a également mis en avant la situation de crise que connaît aujourd’hui le secteur de la production audiovisuelle, en raison de la multiplication de l’offre dans ce domaine. Sans méconnaître ces facteurs, la Cour réitère ses recommandations, précisément destinées à conforter les intérêts de France Télévisions dans la négociation et la gestion des contrats de production audiovisuelle.
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
L’examen des suites données par France Télévisions aux 27 recommandations que la Cour avait formulées dans son rapport de 2009 aboutit à un bilan contrasté. La période récente a été marquée par l’initiation de plusieurs mesures qui coïncident avec les préoccupations alors relevées par la Cour. Toutefois, leur degré de mise en œuvre est inégal et les objectifs poursuivis ne répondent souvent que de façon partielle aux préconisations de la Cour.
C’est notamment le cas du déploiement de l’« entreprise commune ». Bien qu’amorcé au cours des dernières années, il nécessitera encore un long processus de transformation et de rationalisation, passant par une intensification des efforts de mutualisation des moyens mobilisé et une recherche accrue de gains d’efficience et de productivité. Sans méconnaître les rigidités internes et externes que France Télévisions doit surmonter pour y parvenir, la Cour estime que les chantiers engagés doivent être approfondis et élargis aux différents secteurs d’activité de France Télévisions.
Ce constat vaut en particulier pour le domaine de l’information où la formulation d’objectifs quantitatifs, l’adoption de normes qualitatives et l’affichage de gains escomptés de productivité demeurent insuffisamment précis, alors même que l’enquête menée par la Cour en 2009 avait abouti au constat, non contesté par France Télévisions, que l’enjeu était majeur pour l’entreprise.
Au-delà des obligations d’origine législative et réglementaire auxquelles les relations de France Télévisions avec les producteurs sont soumises, des exigences accrues en termes de présentation des devis, de reddition des comptes et de contrôle de gestion sur les coûts des différents programmes constituent des outils qui, aux yeux de la Cour, devront être renforcés.
L’efficacité des avancées annoncées ou amorcées devra être attestée par les résultats obtenus par France Télévisions, notamment dans le cadre de l’application du prochain contrat d’objectifs et de moyens qui a été signé pour la période 2011-2015. Dans un contexte incertain, celui-ci a vocation à constituer la « feuille de route » pour les années à venir. Les interrogations portent aussi sur la capacité qu’aura France Télévisions à préserver son équilibre financier, même si l’entreprise a bénéficié ces dernières années de recettes publicitaires qui lui ont permis d’améliorer sa situation financière. En tout état de cause, le contexte actuel des finances publiques exclut un engagement budgétaire supplémentaire de l’Etat pour compenser les recettes externes qui pourraient être perdues par l’entreprise.
Enfin, France Télévisions devra également s’adapter aux mutations profondes du secteur audiovisuel français et international. L’accès à de nouvelles chaînes et la diversification des supports de diffusion autres que télévisuels induisent des changements de comportement des usagers de la télévision publique dont l’impact en termes d’audience n’est pas encore clairement mesurable.
Pour faire face à ces enjeux très évolutifs, France Télévisions entend renforcer l’identité et la complémentarité de ses différentes chaînes. Si cette orientation stratégique vise à mieux répondre aux attentes diversifiées des publics, elle ne doit pas constituer un frein à la poursuite de la construction de l’« entreprise commune » et à la mise en œuvre des synergies qu’elle implique.